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18/08/2014 - 18:45

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Los árboles y el bosque. Políticas docentes en Chile (1990-2013)

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José Weinstein
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En casi 25 años la educación chilena ha hecho importantes progresos en cuanto al acceso y permanencia de niños, niñas y jóvenes en el sistema escolar, y también ha logrado avances, como demuestran los últimos resultados de las pruebas TIMMS y PISA, en la calidad de su enseñanza. Estos logros podrían proyectarse sólidamente hacia el futuro si, en materia depolíticas hacia los docentes —las verdaderas manos de las políticas educativas—, se hubiera desplegado una acción sistemática y coherente. Pero se ha carecido de una visión sistémica y ese plantar desordenadamente árboles más que constituir el bosque se expresa, como veremos en este artículo, en las distintas dimensiones de las políticas docentes: la atracción de los nuevos candidatos, la formación inicial, el desarrollo profesional de los docentes en ejercicio, la carrera docente y la distribución equitativa de las capacidades docentes, y la capacidad de monitoreo e intervención en la calidad de la docencia por parte de las autoridades educacionales.

                                              

En casi 25 años la educación chilena ha hecho importantes progresos en cuanto al acceso y permanencia de niños, niñas y jóvenes en el sistema escolar, también  ha logrado avances, como demuestran los últimos resultados de las pruebas TIMMS y PISA, en la calidad de su enseñanza. En estos logros han confluido factores propios a las políticas educacionales, como los cambios curriculares, la multiplicación del financiamiento educativo o la extensión del tiempo escolar —con otros factores externos a la escuela, pero que la impactan fuertemente, como la reducción de la pobreza, la mejoría en la nutrición infantil o las mayores aspiraciones socio-económicas de los grupos medios y bajos (Weinstein y Muñoz, 2009) –. Estos logros podrían proyectarse sólidamente hacia el futuro, si en materia de políticas hacia los docentes —las verdaderas manos de las políticas educativas—, se hubiera desplegado una acción sistemática y coherente, vertebrada sobre principios compartidos y una estrategia de largo aliento (Orealc-Unesco, 2012).

 

En efecto, si bien se han implementado múltiples iniciativas, algunas de ellas de gran valía, —como la evaluación docente, los incentivos procalidad o las becas para estudiar pedagogías—, se ha carecido de una visión sistémica que las enmarque y permita su despliegue bajo una secuencia virtuosa en el tiempo. Esta presencia activa pero escasamente organizada, este plantar desordenadamente árboles más que constituir el bosque, se expresa, como veremos en este artículo, en las distintas dimensiones de las políticas docentes: la atracción de los nuevos candidatos, la formación inicial, el desarrollo profesional de los docentes en ejercicio, la carrera docente y la distribución equitativa de las capacidades docentes, y la capacidad de monitoreo e intervención en la calidad de la docencia por parte de las autoridades educacionales.

 

¿De quiénes estamos hablando?

En Chile hay alrededor de 195.000 docentes en la educación escolar, de los cuales más de 160.000 son propiamente docentes de aula. La feminización de la profesión se expresa en que casi tres cuartas partes de los docentes son mujeres —aunque hay sectores, como la educación de adultos o la educación vocacional, en que la presencia masculina sigue siendo primordial—. Casi la mitad de estos docentes tiene más de 45 años, existiendo un grupo no despreciable que ya sobrepasó los 60 años. Una aplastante mayoría de ellos tiene un título en carreras de educación,

mientras una pequeña minoría posee títulos de otras áreas y son casi inexistentes quienes ejercen sin contar con un título. El hecho de que, de la mano del financiamiento estatal y de la venia aspiracional de las clases medias, la educación particular subvencionada (o concertada) se haya vuelto mayoritaria, se expresa también en que el número de profesores de esta dependencia haya sobrepasado ya a los del sector público (o municipal) (MINEDUC, 2013).

 

Una profesión desvalorizada

Hay una paradoja importante en la visión que la sociedad tiene de la docencia: se considera que es la profesión más trascendente para el desarrollo del país, pero al mismo tiempo se visualiza que está mal remunerada y que goza de poca respetabilidad frente a las autoridades (Elige Educar-BID, 2012). De ahí que esta profesión maltratada no es percibida como una opción atractiva para los jóvenes con mayores posibilidades de elección al término de la educación secundaria. Incluso muchos buenos alumnos que dicen estar interesados en seguir estudios de Pedagogía, se detienen frente al sombrío panorama que, de tomar esta opción, visualizan para su futuro personal (Elige Educar-BID, 2012). Esta escasa valorización se expresa en que los alumnos que ingresan a Pedagogía provienen, en su mayoría, de la mitad inferior de los postulantes, y solo un grupo minoritario (22%) proviene del tercio superior. No se cumple con el hallazgo del reporte McKinsey (Barber y Mourshed, 2007), que mostró cómo los sistemas educativos de mayor calidad reclutaban a los docentes entre los mejores alumnos de la nueva generación.

 

Hace pocos años el Ministerio de Educación intentó modificar esta situación mediante un importante programa: las Becas Vocación de Profesor (BVP). Estas aseguran a cualquier alumno que haya sacado un buen puntaje en la prueba de selección universitaria la gratuidad de sus estudios completos de Pedagogía. Las BVP han sido apoyadas por un amplio esfuerzo de difusión, con spots televisivos que muestran la importancia de optar por la docencia para la nueva generación. Sin embargo, esta iniciativa solo ha logrado una pequeña alza de los buenos puntajes que entran a Pedagogía, no impactando mayormente en el perfil general de los postulantes. Además, el programa ha tenido un efecto perverso: dado que las universidades que adhieren a BVP deben restringir el acceso para formar parte del programa, ellas han disminuido su matrícula, aumentándola, en cambio, la de las universidades no selectivas y que suelen brindar una formación inicial de peor calidad. La experiencia de BVP parece ser concluyente respecto de la necesidad de no confiar en que iniciativas aisladas, por bien intencionadas que sean, lograrán ser exitosas, así como alerta sobre la importancia de sopesar debidamente el peso simbólico y cultural del estatus disminuido de la profesión docente en la sociedad.

 

La masificación desregulada de la formación inicial 

En la última década la matrícula de las pedagogías ha tenido un aumento exponencial, triplicándose: de 37.000 estudiantes en el año 2000 ha pasado a 117.000 en el 2011 (CNED). El mayor motor de esta expansión ha sido la oferta de las nuevas universidades privadas, la mayoría de ellas no selectivas, que han pasado a ser las principales proveedoras del servicio: si al año 2000 estas universidades abarcaban un quinto de la matricula, hoy constituyen la mitad1. La desregulación del sistema, que posee pocas barreras de entrada y de control del posterior crecimiento institucional, ha permitido que se produzca esta expansión desmesurada, que además de augurar problemas de desempleo entre los futuros docentes, se ha producido sin resguardar suficientemente la calidad de la formación impartida.

 

Las políticas educacionales han buscado afrontar el problema de la calidad de la formación inicial por tres vías. Primero, se intentó potenciar el que las propias facultades se autorregularan y mejoraran la calidad de sus programas, mediante el apoyo estatal a sus propias propuestas con el Programa de Formación Inicial Docente, 1997-2002 (Avalos 2002). Posteriormente, se estableció por ley (2005) la obligatoriedad de la acreditación de las carreras de Pedagogía. Sin embargo, la debilidad del sistema (fundado en observar procesos más que en resultados, sin estándares bien definidos a cumplir y que opera en base a agencias acreditadoras privadas, escasamente monitoreadas por el Estado) ha permitido que la gran mayoría de las carreras de Pedagogía hayan superado este débil rasero.

 

Por último, se estableció una prueba, denominada Inicia (2008), que mide los conocimientos pedagógicos y de contenidos que poseen los alumnos de Pedagogía al finalizar sus carreras. Los deficientes resultados obtenidos—con más del 40% considerado como insuficiente en sus conocimientos generales de Pedagogía y con más de 2/3 en la misma condición respecto de los contenidos curriculares—, han sido una alerta resonante sobre la baja calidad de muchas de las escuelas de Pedagogía. Esto ha llevado a que esté actualmente en discusión en el Parlamento un proyecto de ley para instaurar un Examen de Habilitación Profesional obligatorio para quienes deseen desempeñar la profesión docente, así como una reforma legal para endurecer el sistema de acreditación de las pedagogías. El caso de la formación inicial muestra los efectos de un crecimiento desregulado de la oferta de estudios de Pedagogía, las limitaciones del fomento auto-propulsado por instituciones poco consolidadas y las dificultades de

establecer a posteriori medidas que resguarden determinados estándares de calidad.

 

Desarrollo profesional: de opción individual a palanca de mejora de la escuela 

Un ámbito en que Chile ha hecho un esfuerzo mayor respecto de su profesorado es la formación en servicio. El perfeccionamiento constante ha sido considerado un derecho de los docentes, y ha sido incentivado mediante una asignación importante dentro del Estatuto Docente2. Se han generado múltiples oportunidades para la formación individual, que van desde la actualización en el nuevo currículo de estudios (Programa de Perfeccionamiento Fundamental, 1997-2000), hasta miles de pasantías en el extranjero (Sotomayor y Walker, 2009). Estas posibilidades se han basado en la concepción de que cada docente debía ir construyendo por sí mismo su trayectoria de formación profesional, dando pie a una gran diversidad de opciones individuales —que además se materializaban en programas formativos de calidad muy heterogénea—. De ahí que las evaluaciones realizadas respecto del impacto efectivo de este esfuerzo formativo en las competencias de los docentes hayan sido poco alentadoras (OECD, 2004).

 

El desarrollo de una nueva política, la Subvención Escolar Preferencial (o Ley SEP, 2008), marca un quiebre en esta materia (Weinstein, et al., 2010). La SEP entrega una cantidad muy significativa de recursos adicionales y permanentes a las escuelas que atienden a los alumnos desaventajados socio-económicamente. Estos recursos están destinados a financiar planes de mejora cuatri-anuales, propuestos por la escuela y validados por el Ministerio de Educación, que suelen incluir, como un área destacada, acciones de formación profesional de los docentes. El interés de este nuevo modelo en curso con la SEP es triple: es una formación colectiva, en que los docentes trabajan en conjunto para adquirir nuevos conocimientos pedagógicos; se suele realizar en la misma escuela y con la participación de los directivos; y está estrechamente vinculada a estrategias y metas de mejora escolar. Es importante constatar cómo el giro realizado con la SEP, que ha puesto al conjunto de la comunidad escolar tras la búsqueda de la mejora escolar, ha impactado en la formación en servicio, abriendo mayores potencialidades para la construcción de capacidades (individuales y colectivas) en las escuelas. Otra pieza dentro de las políticas que también contribuiría fuertemente en esta dirección sería el despliegue de un más potente liderazgo pedagógico por parte de los directivos escolares, asignatura aún pendiente y que en los últimos años empieza a abordarse con decisión y recursos (Weinstein y Muñoz, 2012).

 

La necesidad de una nueva carrera profesional 

Los casi 200.000 docentes chilenos son profesionales que no suelen estar bien remunerados: de las 10 carreras profesionales con menores ingresos al 5° año de egreso, 8 corresponden a pedagogías —siendo colista absoluta la educación parvularia (Futuro Laboral)—. En este bajo salario final también influye que la mayoría de los docentes no están empleados en jornada completa, sino parcial. Esta situación insatisfactoria debe ser analizada en una perspectiva temporal. Los esfuerzos por mejorar estas condiciones laborales se iniciaron hace más de dos décadas, al instituirse el Estatuto Docente (1991), que dio inicio a una gradual reversión de la brutal pauperización que vivió el profesorado bajo la dictadura de Pinochet3. El Estatuto fijó un salario base a los docentes, reconociendo su

 

Los casi 200.000 docentes chilenos son[MP1] 

profesionales que no suelen estar bien remunerados. En el bajo salario final también influye que la mayoría de los docentes no están empleados a jornada completa, sino parcial condición de profesionales y diferenciándolos del resto de los trabajadores asalariados, e instaló un conjunto de asignaciones (experiencia, perfeccionamiento, función directiva, desempeño difícil). Posteriormente, negociaciones periódicas entre el gremio nacional de los docentes y el Ministerio de Educación fueron promoviendo una mejora gradual de las remuneraciones, que crecieron a un ritmo mayor que el resto de la administración pública (Weinstein, 2007). En paralelo, se fueron introduciendo ciertos incentivos económicos para favorecer a los docentes que lograban mejorar sustancialmente la calidad educativa. Es así como se creó el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño (SNED, 1995), que premia por dos años consecutivos a todos los docentes de escuelas que logran buenos resultados educativos en comparación con otras escuelas equivalentes (Mizala, et al., 2002).

 

Con posterioridad se crearon incentivos individuales —como la Asignación de Excelencia Pedagógica (AEP, 2001) y la Asignación Variable de Desempeño Individual (AVDI, 2004) — que permiten que docentes que tienen competencias pedagógicas destacadas reciban una renta adicional, siempre y cuando permanezcan en las aulas. Pero esta combinación de Estatuto Docente, complementado con incentivos colectivos e individuales, no resulta suficiente para responder a las nuevas aspiraciones que hoy por hoy se plantean a la docencia. Su limitación no está dada solo por los (aún) bajos montos salariales que los docentes obtienen, sino que trasciende hacia su estructura y su cobertura. Es así como la estructura privilegia en exceso la experiencia (alto premio a los bienios trabajados), pero no distingue etapas en la trayectoria docente ni alienta suficientemente que los docentes más motivados y competentes puedan ir asumiendo desafíos mayores. Actualmente se discute en el Parlamento la creación de una nueva carrera docente que pudiese servir como marco orientador para el desarrollo profesional permanente del profesorado y que ayudará a revalorizar la profesión ante la sociedad.

 

Un importante tema que permanece pendiente y es de difícil resolución, puesto que va contra los valores culturales predominantes en una sociedad de mercado4 se refiere a la desigual distribución de las capacidades docentes: las escuelas más desaventajadas, cuyos alumnos tienen más necesidad de apoyo educativo, tienen a los docentes con mayor rotación y menor preparación, que han proseguido estudios pedagógicos sin especialización y a veces en jornadas vespertinas o en modalidades a distancia (Ortuzar, et al., 2009).

 

El desequilibrio entre información y capacidad de apoyo 

El sistema escolar chileno destaca en el concierto latinoamericano por la cantidad, calidad y oportunidad de su información sobre el aprendizaje de los alumnos. Por más de 20 años se han efectuado pruebas censales a distintos niveles y en distintas asignaturas, habiéndose ya socializado cierta cultura evaluativa entre los actores educativos y en la opinión pública (Mekes y Carrasco, 2010). Este conocimiento ha resultado crucial para focalizar la energía de las escuelas en torno a la mejora escolar, así como ha permitido diseñar y materializar distintas políticas y medidas gubernamentales (como los ya reseñados Ley SEP o incentivo colectivo SNED).

 

Estas mediciones se complementan con un sofisticado sistema de evaluación docente (2004) que, en base a evidencias recogidas de distintas fuentes (portafolio, auto-evaluación, par evaluador y director), permite conocer las competencias pedagógicas de todos los docentes del sector municipal. Esta evaluación, que surgió de un acuerdo consensuado entre el Ministerio de Educación y el gremio docente (Weinstein, 2007), se efectúa en referencia a un conjunto de estándares a cumplir —el llamado Marco de la Buena Enseñanza—. De acuerdo a cómo sea evaluado, el docente es clasificado en categorías que tienen diferentes consecuencias: desde aspirar a incentivos (como AVDI), hasta estar obligado a realizar cursos de perfeccionamiento o incluso tener que salir de la profesión (Manzi, et al., 2011).

 

Desafortunadamente la evaluación docente no se practica en el sector privado subvencionado, cuyos directivos y sostenedores no disponen de esta estratégica información que les permitiría orientar mejor sus esfuerzos por cualificar al profesorado. Más generalmente, hay que distinguir entre la abundante información existente sobre los aprendizajes de los alumnos y las competencias de los docentes, respecto de las capacidades existentes para hacer un uso eficaz de aquella. Se echa de menos contar con una adecuada infraestructura de apoyo que permita intervenir oportuna y formativamente frente a las necesidades que presentan escuelas y docentes. En otros términos, se requiere transitar desde un uso marcado por la rendición de cuentas externa, para el sistema escolar, hacia una utilización de dicha información por parte de la propia escuela y sus apoyos externos, enmarcada dentro de una estrategia de creación de capacidades y de mejora escolar (Elmore, 2010; MacBeath, 2011).

 

Notas 

1 Las pedagogías en Chile son brindadas por 3 tipos de instituciones: las universidades tradicionales, o del Consejo de Rectores, que existen desde antes de la reforma educativa de los años 80; las nuevas universidades privadas que surgieron desde dicha reforma en adelante, y los institutos profesionales (Brunner, 2006).

2 Los cursos de perfeccionamiento que el docente realiza le significan un aumento progresivo en su renta permanente, y esta Asignación de Perfeccionamiento puede alcanzar hasta un 40% de su remuneración base.

3 Debe considerarse que las reformas neoliberales que se aplicaron bajo este régimen golpearon fuertemente a los docentes, perdiendo su condición de funcionarios públicos y viendo fuertemente disminuidos sus ingresos (Nuñez y Cox, 2003).

4 Así, el profesional “exitoso” se moviliza desde condiciones de trabajo más desfavorecidas hacia otras más acomodadas y mejor remuneradas, como la de los colegios de élite. Esta dificultad para reclutar o retener a buenos docentes en las escuelas desaventajadas, ha sido documentada en distintas realidades escolares (Loeb, et al., 2010), y suele traducirse en que no logra completarse la dotación docente o bien que se lo hace con docentes novatos y con una alta tasa de rotación.

 

Una imprescindible política docente 

Chile ha hecho esfuerzos importantes y perseverantes por transformar su educación y ha cosechado frutos en materia de acceso, retención y cierta mejora de resultados de aprendizaje. Para seguir avanzando es decisivo que, como han hecho todos los sistemas escolares que han logrado dar saltos sustantivos (World Bank, 2012), cuente con una política hacia los docentes que sea sistémica, de largo plazo y que articule las distintas dimensiones involucradas.

 

Resulta urgente actuar respecto del estatus de la docencia en la sociedad, instalando una nueva carrera docente que no solo dignifique al profesorado, sino que vuelva esta profesión atractiva para los jóvenes más talentosos. Igualmente, debe regularse la oferta de pedagogías, asegurando que cumplen con estándares reconocidos de calidad en la estratégica formación de los nuevos educadores. Debe consolidarse el paso a modalidades de formación en servicio que permitan dar un salto en la eficacia individual de los docentes en sus aulas y de su eficacia colectiva en cada escuela. Este fortalecimiento de la docencia debe realizarse con particular esmero en las escuelas desaventajadas, que requieren atraer y retener a buenos docentes, capaces de salir airosos ante el complejo —¡pero vital!— desafío de bien educar a quienes poseen menor capital cultural.

 

El disponer de información sobre las competencias, las prácticas y los resultados de los docentes es un poderoso punto de partida para potenciar la docencia, siempre y cuando se siga de una infraestructura que apoye el desarrollo pleno de sus potencialidades. Finalmente, para tener un impacto sistémico, las políticas docentes no pueden seguir siendo pensadas solo para la fracción de docentes que trabaja en el sector municipal, sino que tiene que abarcar a los de las escuelas privadas que son financiadas por el Estado y que han demostrado requerir también de un apoyo para sus docentes. Queda aún un largo camino por andar para hacer de la docencia la profesión que nuestra educación requiere, pero solo se llegará a destino si, en vez de seguir actuando mediante medidas parciales y poco conectadas entre sí, se concibe a las políticas docentes como una unidad que debe ser abordada como un sistema, es decir, si antes de plantar el siguiente árbol se levanta la vista, se mira y se piensa en el bosque…

 

Referencias 

Avalos, B. (2002). Profesores para Chile, historia de un proyecto. Santiago: Ministerio de Educación.

Barber, M., y Mourshed, M. (2007). How the world´s best-perfoming schools come out on top. London: McKinsey and Company.

Brunner, J. J. (2006). Diversificación y diferenciación de la educación superior en Chile en un marco internacional comparado. Santiago: Universidad Adolfo Ibáñez.

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Loeb, S., Kalogrides, D., y Lai Horn, E. (2010). Principal preferences and the uneven distribution of principals across schools. Educational Evaluation and Policy Analysis, 32 (2), 205-229.

MacBeath, J. (2011). Liderar el aprendizaje dentro y fuera de la escuela. Serie Liderazgo Educativo. Santiago: Fundación Chile y Fundación CAP.

Manzi, J., Gonzalez, R., y Sun, Y. (2011). La evaluación docente en Chile. Santiago: Editorial MIDE-UC y Facultad de Ciencias Sociales (Escuela de Psicología).

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Nuñez, I., y Cox, C. (2003). El profesorado, su gremio y la reforma de los años noventa: presión de cambio y evolución de la cultura docente. Políticas educacionales en el cambio de siglo: la reforma del sistema escolar en Chile. Santiago: Editorial universitaria, 455-518.

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Weinstein y Muñoz. (2012) ¿Qué sabemos de los directores de escuela en Chile? Santiago: CEPPE-Fundación Chile.

World Bank. (2012). What matters most in teacher policies? A framework for building a more effective teaching profession. SABER (Systems Approach for Better Education Results). Washington: World Bank.

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Situaciones de los docentes relacionadas con Colombia. Buena bibliografia para realizar estudios comparados.

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