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La inclusión democrática en la educación chilena

Por Jorge Inzunza Higueras
Magisterio
28/01/2019 - 11:30
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Este artículo presenta diversas fases por las cuales ha transitado la concepción de inclusión educativa. Se busca conceptualizar el paso de una apropiación progresivamente crítica de inclusión en términos de participación democrática –proceso que caracterizó el período de 1920 a 1973–, hacia el corte dictatorial que redujo la inclusión a la sola participación económica de las familias, inhibiendo la democracia en el sistema educacional. Los nuevos gobiernos post-dictadura (1990-2012) han sostenido una inclusión aún limitada, convirtiéndose en una de los ejes de demanda más relevantes del actual movimiento estudiantil-social.
Presentación
Hablar de democracia en las escuelas en Chile nos fuerza inevitablemente a situarnos en el escenario de los años dictatoriales (1973-1990). Las escuelas y universidades del país se deshojaron ante la cruenta violación de los derechos humanos de profesores y estudiantes, sumándose a ello el desmantelamiento del Sindicato Único de Trabajadores de la Educación –SUTE–, y la imposición de una vigilancia permanente a través de directores y rectores de confianza de la Dictadura (Inzunza, 2009). 
La huella de la violencia continúa expresándose por diversas vías desde el regreso a la democracia en el país. La imposición del consenso político entre las dos grandes alianzas de partidos  implicó no sólo legitimar la Ley de Amnistía respecto a las causas de derechos humanos, sino también aceptar el orden jurídico-económico que la dictadura promovió. En materia educacional ello significó pactar la aceptación de la estructura privatizadora del sistema educacional, y la inmutabilidad tanto de la política de financiamiento educativo –voucher – para la educación primaria y secundaria, y auto-financiamiento para la educación superior –como de la descentralización de las escuelas– proceso de municipalización llevado a cabo entre 1982 y 1986. Estas medidas quedaron consagradas en la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza de 1990, aprobada un día antes de que Augusto Pinochet tuviera que entregar el poder al presidente electo Patricio Aylwin.
La Carta Constitucional de 1980 constituyó el marco jurídico de estas políticas donde el derecho a la educación no quedó protegido, marcando así la preeminencia de la libertad de enseñanza. La nueva versión constitucional señaló, entonces, que la libertad de enseñanza no solo era el derecho de los padres a elegir el establecimiento de sus hijos, sino que también implicaba el derecho a abrir, organizar y mantener escuelas. Al reunir esta segunda acepción con la protección constitucional del derecho a empresa, se configura un escenario donde se comenzaba a defender y promover la mercantilización educacional. Las escuelas particulares con subvención del Estado comenzaron a florecer desde la década de los 80 hasta nuestros días, en políticas de apoyo indiferenciadas, respetando así una polémica “igualdad de trato” entre lo público y lo privado. 
El experimento neoliberal de Chile dio lugar a la proliferación de las nuevas escuelas particulares subvencionadas –que actualmente alcanzan cerca de un 50% de la matrícula escolar–, y que presentan características seductoras para quienes promueven políticas privatizadoras. Estas escuelas son dirigidas por sus dueños y/o directores, quienes tienen libertad para: contratar su personal docente, seleccionar su alumnado y fijar una mensualidad a cobrar a las familias. Modelo similar exhiben las diversas instituciones privadas de educación superior nacidas bajo el alero de las normativas dictatoriales –universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica–, las cuales estipularon, incluso, la prohibición de las organizaciones gremiales estudiantiles.
Acceso, democracia y exclusión
El desarrollo del modelo neoliberal chileno puede ser entendido como una tentativa por suprimir el avance de cerca de setenta años de lucha de los excluidos de la educación en Chile. El gobierno socialista de Salvador Allende (1970-1973) había condensado el esfuerzo transformador de variadas generaciones progresistas del siglo XX (Núñez, 2003). Entre los principales hitos y movimientos que pueden reconocerse en el siglo pasado pueden citarse:
- Ley de Instrucción Primaria Obligatoria (1920). A comienzos del siglo pasado las disputas por dar un lugar protagónico al Estado en la gestión educativa se concretó en el logro de esta ley, no sin las resistencias conservadoras que juzgaban que era solo deber y decisión de los padres enviar a sus hijos a la escuela. 
- Movimiento Pedagógico de 1920. El trabajo mancomunado de profesores logró constituir un proyecto de reforma educativa guiada por los principios de: descentralización del servicio, igualdad social, aprovechamiento de las aptitudes del niño, formación del productor y defensa de la raza y de la humanidad. Este movimiento inspira algunas políticas implantadas en 1928 y la experimentación pedagógica. 
- Los gobiernos radicales (1938-1952). Si bien, los gobiernos conducidos por el Partido Radical no consiguen la consolidación de una gran reforma, estos perfilan una serie de iniciativas relevantes como: la fundación del Cuerpo Cívico de Alfabetización Popular, la Reforma curricular de la educación primaria, el Plan experimental de San Carlos, y el Plan de renovación gradual de la educación secundaria. Varias de estas políticas contaron con la resistencia de la Iglesia Católica que seguía defendiendo la libertad de enseñanza en oposición al Estado Docente (Zemerman & Jara, 2006).
- La Reforma de 1964. Esta reforma tuvo como ejes: el aumento de la cobertura educacional, la diversificación del sistema escolar, la mejora de la calidad, la racionalización de la administración. 
Los avances de esas décadas podrían ser reconocidos como un avance en la inclusión en términos de un aumento progresivo de la cobertura del sistema, incorporando, esencialmente, al alumnado más pobre, mujeres y población rural, además de adultos a través del desarrollo de planes de alfabetización. El quiebre político estuvo dado por el proyecto de la Escuela Nacional Unificada (ENU).
La ENU fue un proyecto del gobierno de Allende que fue construido en asambleas locales, regionales y nacionales, tendiente a desarrollar un sistema nacional de educación. Las principales características de este sistema eran: promover su carácter productivo, nacional, social e integral, para lograr la igualdad de oportunidades, y favorecer el desarrollo de las capacidades y singularidades humanas, y la integración social. Este proceso de construcción de este proyecto, culminado en 1972, y sus objetivos marcan una profundización radical del significado de la inclusión en Chile, ya que consideraba la necesidad de constituir un proyecto estatal con participación ciudadana maximizada y en todos los niveles, para establecer un control y gestión social del sistema educativo.
Existieron múltiples factores que explican el golpe militar de 1973, sin embargo, el establecimiento de un sistema educativo de gestión popular representaba la amenaza concreta para los sectores históricamente privilegiados del país. Era esta la oportunidad de liberarse de la reproducción social de las desigualdades (Bourdieu & Passeron, 2005), e intentar fundar una nueva subjetividad.
El proyecto dictatorial aplastó la participación ciudadana, procediendo a generar múltiples y diversos caminos para privatizar las esferas públicas. Desde esta perspectiva, podemos afirmar que se impuso un modelo excluyente de los actores sociales, para impulsar así una reforma de desvitalización del sistema educativo público.
Los nuevos gobiernos democráticos, elegidos desde 1990, han sido prolíficos en generar políticas educativas de diverso tipo, destacándose: regulación (licenciamiento y acreditación de instituciones de educación superior); evaluación (medición estandarizada de aprendizajes de los estudiantes –censal nacional e inscripción en PISA– de los docentes en ejercicio, de estudiantes de pedagogía); discriminación positiva (hacia la educación primaria y secundaria); soporte (políticas de pasantías docentes, ampliación de la infraestructura escolar asociada a la puesta en marcha de la Jornada Escolar Completa, textos escolares); currículo (reforma del currículo nacional); y ordenamiento normativo (proyectos de ley vinculados a la ampliación de la obligatoriedad escolar). Para sostener la ejecución de estas políticas los gobiernos aumentaron significativamente el presupuesto en educación respecto a los escuálidos niveles de la dictadura. 
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El financiamiento público de la educación fluctúa entre un 3,2 y 3,5% del PIB, mientras el gasto privado bordea el 3,5%. Considerando que el Estado chileno financia mediante vouchers de igual modo a escuelas públicas y privadas –y que casi el 100% de la educación superior es financiado mediante gasto privado–, se desprende que en Chile se gasta cerca de un 5,2% del PIB en financiar la oferta privada de educación (Kremerman, 2006). Estas cifras nos hablan de la seria desigualdad público-privada, basada en una estructura de financiamiento que comprime la educación pública. 
El primer momento que identificamos fue el progresivo acceso a las escuelas públicas, facilitados por un Estado que se definió como Docente. El segundo momento extendió el sentido de la “democratización” a la posibilidad de gestionar popularmente la educación. Este tercer momento puede ser concebido como un retroceso al siglo XIX, en el sentido que se vuelven a surcar caminos altamente diferenciados que especifican trayectorias individuales dependientes de los ingresos económicos de las familias, o mejor dicho, de la capacidad de endeudamiento de ellas. 
Es conveniente iluminar otro aspecto de la inclusión en el cual han deambulado en estos últimos años las políticas educacionales de Chile. La nueva Ley General de Educación –impulsada ante la crisis del 2006, consensuada políticamente entre los partidos de la derecha y la Concertación, y dictada en 2009– nos propone una original profundización en la solución dictatorial ante la inclusión democrática de las escuelas. Para la nueva ley, las comunidades educativas están integradas por alumnos, alumnas, padres, madres y apoderados, profesionales de la educación, asistentes de la educación, equipos docentes directivos y sostenedores educacionales, lo cual es un avance en el reconocimiento de las diferencias de género y de los trabajadores no docentes de las escuelas. En el artículo 10° (Chile, 2012) se explicitan los derechos y deberes de cada uno de los actores escolares, desde donde podemos extraer los siguientes fragmentos :
 a) Los alumnos y alumnas (…) Tienen derecho, además, a que se respeten su libertad personal y de conciencia, sus convicciones religiosas e ideológicas y culturales, conforme al reglamento interno del establecimiento (…). Son deberes de los alumnos y alumnas (…) respetar el proyecto educativo y el reglamento interno del establecimiento.
b) Los padres, madres y apoderados tienen derecho (…) a participar del proceso educativo en los ámbitos que les corresponda, aportando al desarrollo del proyecto educativo en conformidad con la normativa interna del establecimiento. (…), son deberes de los padres, madres y apoderados (…) informarse sobre el proyecto educativo y normas de funcionamiento del establecimiento que elijan para estos; (…) respetar su normativa interna. 
c) Los profesionales de la educación (…) tienen derecho a proponer las iniciativas que estimaren útiles para el progreso del establecimiento, en los términos previstos por la normativa interna (…); respetar tanto las normas del establecimiento en que se desempeñan como los derechos de los alumnos y alumnas. 
Estas normativas hacen referencia al intento por circunscribir las posibilidades de acción de los actores escolares al marco dado por el reglamento interno, normativa interna o proyecto educativo. Todo nos conduce, entonces, a intentar discernir cuál es el origen de la ley interna de las escuelas. El apartado f) del mismo artículo nos aclara el misterio:
f) Los sostenedores de establecimientos educacionales tendrán derecho a establecer y ejercer un proyecto educativo, con la participación de la comunidad educativa y de acuerdo con la autonomía que le garantice esta ley. 
Si bien, se reconoce la posibilidad de una participación de la comunidad educativa, el proyecto educativo pre-existe a los actores escolares, implicando en consecuencia la simple aquiescencia a una unilateralidad garantizada constitucionalmente por la libertad de enseñanza, aspecto anteriormente referido. 
En el caso de las instituciones de educación superior, salvo algunas universidades públicas que cuentan con mecanismos de participación triestamental, la posibilidad de influir en la gestión de las instituciones es cuasi nula. Varias instituciones expresan en su reglamento interno la prohibición de constituir organizaciones estudiantiles. 
Esta inclusión, que podríamos denominar “micro-política”, queda reducida, entonces, a una especie de aceptación y conformidad a las voluntades de los dueños o gestores de las instituciones educacionales –privadas o públicas–. 
Desde esta perspectiva es comprensible que una de las demandas de primer orden de los estudiantes en el año 2006 y 2011-2012 sea la gestión democrática, aspecto sospechosamente silenciado en las respuestas gubernamentales.
La voluntad de inclusión democrática en el devenir de la educación chilena ha sido, quizás, la dinámica esencial que ha movilizado a los diversos actores educacionales en las protestas, rebelándose de esta forma a la inclusión mediante la capacidad económica y a la inclusión micro-política limitada impuesta en los reglamentos internos de las instituciones –las cuales han sido factores intervinientes en la profundización de la segregación y fragmentación de la educación chilena–.
La inclusión democrática
Las primeras multitudinarias marchas del año 2011 comenzaron en abril, mientras las últimas escuelas ocupadas fueron entregadas en febrero de 2012 –durante las vacaciones de verano–, en un movimiento que se retoma en marzo. Las expresiones estudiantiles se han destacado por su versatilidad y creatividad para transmitir un sencillo mensaje: la necesidad de recuperar la educación pública. 
La demanda chilena puede ser entendida como la búsqueda de una inclusión democrática de los actores educativos y de la sociedad en general en la gestación, desarrollo y evaluación de las políticas. Esta es un poder instituyente que se ha desbordado y que sigue buscando canales para fluir en una nueva concepción de democracia, que supere las soluciones “delegacionistas”. Las alternativas del movimiento estudiantil apuntan, entre otras cosas a:
- Establecer liderazgos horizontales situacionales, que rotan en vocerías intercambiables. 
- Buscar mecanismos de participación directa, a través de asambleas. 
- Negociar con las autoridades en la medida que ellas aseguran condiciones mínimas y compromisos.
- Abrir canales múltiples de expresión de las demandas y buscar confluencia en ellas con otros actores sociales.
- Generar canales de comunicación libres y directos con la ciudadanía (internet ha constituido un suporte fundamental en este sentido).
- Facilitar la apertura de debates sociales sobre educación a diversos niveles (locales, regionales y nacionales).
La Revolución de los Pingüinos de 2006 dejó como lección la desconfianza en el mundo político. En este sentido, la crisis representacional tendió durante el 2011 a clausurar el debate, aunque más bien se podría sostener que fue una resistencia necesaria del mundo estudiantil que reconoció la crisis representacional, ante lo cual aún la respuesta de la clase política es errática.
La apuesta estudiantil reconoce la relevancia de mantener un debate social, oponiéndose a la tecnificación propuesta por el poder ejecutivo. Calificado de intransigentes por el gobierno, el estudiantado ha logrado mantener su legitimidad social, situando el tema educacional como el primer tema de la agenda nacional.
El gobierno triestamental de las instituciones de educación superior y la participación resolutiva en las escuelas por parte de las comunidades escolares, es el aspecto más resistido por las actuales administraciones privadas y públicas. La posibilidad de establecer controles democráticos de las gestiones constituye un tabú oficialista que, probablemente, oculta el interés por no remover el afán de lucro de muchas de las instituciones educativas.
En este punto de desarrollo se encuentra actualmente la sociedad chilena, enfrentando un nuevo año de debate y legislación. El empoderamiento creciente de la juventud nacional representa un elemento nuevo que, probablemente, influya en un año de elecciones municipales. 
La juventud chilena está logrando generar por sí misma los mecanismos de inclusión democrática, legitimándose a sí misma y forzando la democratización de las instituciones heredadas de la dictadura. 
Bibliografía
Bourdieu, P. & J.C. Passeron. (2005). La reproducción. Elementos para una teoría del sistema de enseñanza. México, D.F.: Fontamara.
Chile. (2011). Decreto con Fuerza de Ley 2. Fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 20.370 con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N°1, de 2005. En: http://www.leychile.cl/N?i=1014974&f=2’11-09-17&p= Accesado 11 de marzo de 2012.
Consejo Asesor Presidencial para la Educación. (2006). Informe de avance, 29 de septiembre de 2006. Santiago.
Inzunza, J. (2009). La construcción del derecho a la educación y la institucionalidad educativa en Chile. Santiago: OPECH.
Kremerman, M. (2006). “Por una política de financiamiento al servicio de la educación”. Revista Docencia, N° 29, Colegio de Profesores de Chile: Santiago. 
Núñez, I. (2003). La ENU entre dos siglos. Ensayo histórico sobre la Escuela Nacional Unificada. Santiago: Centro de Investigaciones Diego Barros Arana-LOM.
Zemelman, M. & I. Jara (2006). Seis episodios de la educación chilena, 1920-1965. Serie Estudios. Santiago: Ediciones Facultad de Filosofía y Humanidades, Universidad de Chile.
Notas
Se hace referencia a la alianza de partidos de derecha conformada por los Partidos: Unión Demócrata Independiente y Renovación Nacional; y la agrupación de partidos de centro-izquierda –Concertación–: Demócrata Cristiano, Por la Democracia, Radical-Social Demócrata, y Socialista. 
2 La política de vouchers o vales escolares fue una de las principales políticas de Milton Friedman, economista de la Escuela de Chicago y asesor de la dictadura, que apuntaban a limitar el rol del Estado a la puesta en marcha de mecanismos de garantía del libre mercado educacional.
3 Las cursivas destacan fragmentos seleccionados por el autor de este artículo.
Jorge Inzunza Higueras.  Psicólogo de la Universidad de Chile. Magíster en Ciencias Humanas y Sociales de la Universidad de París X Nanterre. Estudiante del Doctorado en Educación de la Universidad Estadual de Campinas (Brasil). Blog: http://versus21.blogspot.com E-mail: j_inzunzah@hotmail.com
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